Apontamentos sobre a regulação dos sistemas e mercados de comunicação no Brasil

O Brasil de hoje possui instituições modernas em vários setores da economia e da administração pública. Dos anos 90 para cá, cada vez mais surgem órgãos de fiscalização, acompanhamento e controle, como as agências reguladoras, que nos levam a crer que o País foi definitivamente varrido pelos ventos da transparência e das boas práticas de gestão. Em alguns setores, entretanto, persiste a manutenção de áreas de sombras onde o amadurecimento das relações institucionais não faz eco. Quem os acompanha mais de perto percebe nitidamente a forma como convivem em igualdade de condições o Brasil cartorialista, patrimonialista e corporativista, detectado por Faoro (2004), com a Nação que vem construindo uma social democracia a duras penas. No caso específico da área das Comunicações1, o Brasil do passado mantém a cabresto os atores e práticas sociais que ousam imaginar um futuro onde o interesse público se imponha sobre o privado.

Ao mesmo tempo, se descortina uma ruptura de paradigmas diagnosticada no Brasil por entidades que defendem a democratização da comunicação:

“Diante do processo de convergência entre diferentes tecnologias de informação e comunicação e do surgimento de novas formas de produção e distribuição de mensagens, o Brasil precisa implantar políticas públicas de comunicação a partir de um marco regulatório mínimo que distinga as diferentes tecnologias, linguagens, agentes produtores, agentes mediadores e tipos de infra-estrutura da área das comunicações e submeta a exploração de serviços semelhantes a regras semelhantes.

Neste momento histórico, as políticas públicas para a área das comunicações exigirão flexibilidade para abarcar tanto as emergentes tecnologias de informação e comunicação quanto garantir a adequada transição dos serviços analógicos para o ambiente digital. O novo cenário também exigirá políticas de regulamentação e de regulação que consigam ser universais o suficiente para manterem-se em vigor mesmo com o veloz surgimento de novas tecnologias e suportes”. (XIII PLENÁRIA, 2006)

Tendo estes dois Brasis em mente, a proposta deste texto é fazer uma breve visita a alguns de nossos marcos históricos, informar como estão estruturados os sistemas e mercados de comunicação no Brasil e apresentar os desafios que se colocam aos administradores públicos e aos cidadãos interessados em intensificar o processo de regulação e regulamentação dos chamados meios de comunicação social.

Panorama histórico

Para fins de síntese, podemos periodizar a configuração e o desenvolvimento das comunicações no Brasil. Como nos mostra Burke e Briggs (2004), também por aqui a evolução dos sistemas e mercados de comunicação, como os entendemos hoje, se concentra no século XX, principalmente em sua segunda metade com a chegada dos meios eletrônicos (rádio e televisão). No momento em que se constitui como atividade econômica a comunicação deixa de se resumir ao direito de livre expressão e da troca de sentidos. Pluralidade de idéias e circulação de manifestações de pensamento são alicerces tão caros à democracia quanto o ideal de liberdade individual com igualdade social e do sufrágio universal perseguidos desde o século XIX pela sociedade ocidental. Mas, como veremos, não são os únicos.

Século XIX
Um sobrevôo esquemático e breve sobre a formação dos sistemas de comunicação social no Brasil nos remete inicialmente ao século XIX. A chegada da família real portuguesa ao Rio de Janeiro, a criação do sistema postal1 e a abertura dos portos a partir de 1808 forjaram o ambiente propício para a circulação de informações e o embrião para o estabelecimento do que podemos chamar de imprensa nacional. Submetidos a um forte controle estatal, quando não atrelados direta ou indiretamente ao Poder Real, os jornais da época concentravam a atenção do seu noticiário nas questões políticas, comerciais, literárias e em pequenos anúncios de todos os tipos. Por mais que tenha havido um período de “cessar fogo” do aparato estatal de controle da imprensa durante o Segundo Reinado, liberdade de expressão era um valor distante de uma sociedade com um pé na Colônia e outro no Império. Mesmo assim, a vida jornalística deste período era pouco concentrada economicamente. Cidades como São Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre contavam com alguns diários, dezenas de hebdomadários e pequenos panfletos que davam conta da efervescência política e cultural do período.

Décadas de 1920-50
Acelerando o calendário, chegamos ao momento que poderíamos chamar de fundador da nacionalidade de nossa comunicação social. Em três décadas, com a introdução da radiodifusão sonora, desenha-se o primeiro arcabouço jurídico-regulatório da jovem comunicação social eletrônica brasileira. Capitaneada pela visão estratégica de Edgar Roquette Pinto, fundador em 1923 da Rádio Sociedade do Rio de Janeiro (hoje Rádio MEC AM), que via na nova tecnologia uma das formas de se ligar educação com comunicação, se dá a criação de um sistema de rádios que aos poucos vai perdendo suas finalidades educativo-culturais e assumindo uma natureza eminentemente privada - não apenas em sua forma de propriedade, como no caráter comercial de sua programação. Percebendo o potencial de negócios que surgia com a nova tecnologia, os controladores dos principais jornais brasileiros trataram de colocar de pé suas próprias emissoras.
Este movimento é o embrião do processo que depois se tornaria uma das características mais peculiares da estruturação de nosso sistema de comunicação social: propriedade cruzada com concentração econômica. Vale lembrar que, na década de 1930, os Estados Unidos criavam um marco regulatório que tinha como um dos seus eixos centrais coibir a propriedade cruzada, impedindo que uma mesma pessoa ou empresa possuísse mídias eletrônicas e impressas em um mesmo mercado e que estúdios de cinema controlassem também as salas de projeção2. Abaixo do Equador, a Constituição de 1934 tratava de salvaguardar o direito de produção de conteúdo nos meios de comunicação a brasileiros natos e vedar a participação de estrangeiros na propriedade das empresas jornalísticas. Tornou-se atribuição da União explorar ou dar em concessão os serviços de radiocomunicação.